矿业律师｜矿业企业合规管理实务要点之六：安全合规
企业合规管理是满足新形势下监管需要、防控企业经营风险、增强企业核心竞争力、保障企业可持续发展的的重要措施。近年来，国务院国资委先后制定了《中央企业合规管理指引（试行）》《中央企业合规管理办法》，并将2022年确定为中央企业“合规管理强化年”；各地方也纷纷出台本地区企业合规管理制度；检察机关开展的企业合规改革试点工作又为企业合规管理注入了新的动力。矿业企业的主营业务是矿产资源开发和利用，从矿产资源赋存特殊属性以及开发利用监管等不同角度考量，矿业开发的全流程均属于合规管理的高风险领域。为提高矿业企业合规管理的有效性，笔者针对矿业企业业务领域监管特点，结合企业合规管理的基础要求，撰写了矿业企业合规管理系列文章，从矿业权、矿业用地、安全生产、环境保护、项目建设等方面，对矿业企业合规管理实务要点进行系统梳理，供读者参考。 矿业开发属于安全生产的高风险行业。由于矿产资源赋存特殊性和矿山开发的综合性、复杂性，矿山安全事故隐患伴随着矿山建设、矿山开采、尾矿库管理全过程。矿山安全事故的发生，不但会给矿业企业造成巨大的经济损失，也关系着矿山作业人员生命安全，关系着社会的稳定和矿业的可持续发展。我国历来格外的重视矿业企业安全管理，制定了一系列法律政策和技术规范标准，按照生命至上、安全第一、预防为主的原则，对矿山安全生产提出了严格的要求，安全合规是矿业企业合规管理的重中之重。 党的十八大以来,习对安全生产作出一系列重要指示批示,提出了一系列新思想新观点新思路,反复告诫要牢固树立安全发展理念,正确地处理安全和发展的关系,坚持“发展决不能以牺牲安全为代价”这条红线。所以，矿山企业一定坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的原则，全面落实矿山安全生产的合规管理。 1. 矿山开发属于安全生产的高风险领域是客观的。矿产资源开发涉及工程、水文、环境、爆炸物、设施设备、运输管理等多种因素，使得矿山建设和生产的全部过程中存在着工程事故、火灾、爆炸、坠落、中毒、触电、透水、冒顶、片帮等自然性风险和人为风险。因此，矿山建设和生产的全部过程中事故发生的频率和总量在工业生产各行业中一直是最为严重的。虽然近些年矿山安全管理取得明显成效，矿山生产安全事故起数、死亡人数、较大事故和重特大事故起数、煤矿百万吨死亡率实现“五个显而易见地下降”，但矿山安全基础总体薄弱、矿产品需求增加价格高涨、矿山开采深度持续不断的增加以及外部环境的不确定性等仍然使得矿山安全生产面临巨大的挑战。 2. 安全生产事故极度影响矿业企业和矿业行业的生存发展。安全事故的发生，一方面会给企业造成巨大损失甚至是灭顶之灾，另一方面也会严重危害矿山作业人员身体健康和生命安全，损害经济社会稳定发展。矿山安全事故频发与人民至上、生命至上的安全发展观相违背，矿业的发展不能以牺牲安全为代价。 3. 法律政策和标准规范对矿山安全生产提出了严格的合规要求。我国目前构建了由《安全生产法》《矿山安全法》等法律,《安全生产许可证条例》《煤矿安全监察条例》等行政法规,《煤矿安全规程》《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》等部门规章,《金属非金属矿山安全规程》《煤矿安全监控系统通用技术方面的要求》等国家和行业标准组成的矿山安全法律和法规标准体系，现行的法律政策标准体系对矿山安全生产方方面面提出了明确的要求。 4. 实践证明安全生产事故能够最终靠合规管理做好事前预防和事后救援。不可否认的是，科学技术和人类认知的局限性，是造成矿山安全事故的原因之一；但总体而言，矿山安全生产事故频发的根本原因，还是一些矿山企业安全意识和法治意识淡薄，从业人员安全知识和技能水平总体偏低，安全生产管理不到位、隐患排查整治不力、违章作业甚者违规开采等等失效的安全管理酿成的。实践已经充分证明，只要全面落实矿山生产安全管理义务，就能够最大限度降低矿山安全事故的发生，实现矿业企业的高质量发展。 在受国际形势、区域供求矛盾、矿产品市场波动以及新型冠状病毒肺炎疫情等因素影响,矿山公司发展的外部环境发生较大变化的新形势下，矿山企业面对法律政策标准体系日益完善的安全管理要求，更要正确地处理安全与生产、安全与效益的关系，全面加强安全合规管理，结合企业实际建立起专业、长效、管用的安全合规管理体系，提升安全合规管理效能，避免因安全事故给企业造成经济损失和法律风险。 矿业企业的安全合规义务贯穿矿山项目建设开发的整一个完整的过程，大致上可以分为矿山建设、矿山开采、企业安全管理、事故应急救援四个方面。 矿山建设是矿山安全管理的起始阶段，在矿山建设阶段矿业企业应当履行开展安全评价、落实“三同时”制度、安全设计报批和安全设施竣工验收的合规义务。 新建、改建、扩建矿山工程建设项目需要依照国家有关规定进行安全评价，矿山企业应当委托具有安全评价资质的机构在矿山建设项目可行性研究阶段进行安全预评价，在投入生产或者使用前，进行安全验收评价。矿山安全评价机构应按照煤矿和金属非金属矿山安全评价相关法律技术规范编制安全预评价报告和安全设施验收评价报告。安全验收评价合格是矿山企业组织安全设施竣工验收、取得安全生产许可证的前置条件之一。 “三同时”制度是我国实行安全管理的一项重要制度，根据《安全生产法》的规定，生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，安全设施投资应当纳入建设项目概算。《矿山安全法》中针对矿山建设工程也做出了同样的要求，即矿山建设项目的安全设施必须和主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。 我国实行安全设施设计审查制度，矿山企业作为生产经营单位在进行矿山建设项目初步设计时，应当委托有相应资质的设计单位对建设项目安全设施同时进行设计。矿山的通风系统、供电系统、提升运输系统、防排水系统、防瓦斯系统、防尘系统以及安全风险监测系统等项目的设计必须符合矿山安全规程和行业技术规范。安全设施设计完成后，矿山企业应当向矿山安全监督管理部门提出审查申请，未经审查同意的，不得施工。矿山企业对已批准的矿山建设项目安全设施设计需作重大变更的，还应经原审查机构审查同意。 矿山建设项目竣工投入生产或者使用前，矿山企业应当组织对安全设施进行竣工验收，形成书面报告备查，安全设施竣工验收合格后，方可投入生产和使用。《关于规范金属非金属矿山建设项目安全设施竣工验收工作的通知》《煤矿建设项目安全设施竣工验收监督核查暂行办法》中，分别对煤矿和非煤矿山安全设施竣工验收的条件、验收专家组人员要求、验收依据、验收核查等做了详细规定。 矿山开采阶段的安全管理是矿山安全生产的重点，矿山企业在开采阶段应当履行安全生产许可、安全事故隐患预防、设施设备使用和检修、外包工程和矿山托管以及规范生产等方面的安全合规义务。 我国对矿山企业实施安全生产许可制度，矿山企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。矿山企业申领安全生产许可证，需要在安全生产责任制建立、安全生产相关规章制度制定、安全生产投入、安全生产管理机构设置、安全管理人员配备、主要负责人和安全生产管理人员考核、特种作业人员资格，工伤保险缴纳、职业病防护、项目安全评价、安全设施验收、设施设备检测、安全事故救援等方面符合安全生产条件，并且按要求提交相应的文件、资料和图纸。煤矿申领安全生产许可证，除了具备相应安全生产条件外，其安全设施、设备、工艺还必须符合法定条件。 安全生产事故隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷，往往是导致安全事故发生的直接原因。根据《矿山安全法》的规定，对冒顶、片帮、边坡滑落和地表塌陷，瓦斯爆炸、煤尘爆炸，冲击地压、瓦斯突出、井喷，地面和井下的火灾、水害，爆破器材和爆破作业发生的危害，粉尘、有毒有害气体、放射性物质和其他有害物质引起的危害等安全事故隐患，矿山企业应按照《矿山安全法实施条例》《煤矿安全规程》《金属非金属矿山安全规程》《防治煤与瓦斯突出细则》《防治煤矿冲击地压细则》等有关法律法规和要求采取预防措施。煤矿还应按要求进行瓦斯、水害、自然发火、冲击地压、煤尘爆炸危险性等灾害等级确定，并优先超前采取区域措施治理灾害。 矿山企业使用的设备、器材、防护用品及安全检测仪器仪表，应符合国家安全标准或者行业安全标准。矿山使用的涉及人身安全的设备应由专业生产单位生产，并经具有专业资质的检测、检验机构检测、检验合格，方可投入使用。在矿山生产期间，还应定期由具有专业资质的检测、检验机构进行检测、检验，并出具检测、检验报告。矿山企业对矿山设备的使用和检修应符合《金属非金属矿山安全规程》《煤矿安全规程》等标准，依法建立各种设备、设施检查维修制度,定期进行检查维修,并做好记录。 2021年修订的《安全生产法》还增加了企业对安全设备管理的规定，即生产经营单位不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息。根据《刑法修正案（十一）》的规定，企业违反上述规定的，可能构成危险作业罪，被依法追究刑事责任。 非煤矿山企业应当按照《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》和《关于加强金属非金属地下矿山外包工程安全管理的若干规定》，对工程进行发包。作为发包方的矿山企业应依法承担以下几个方面的安全生产职责：一是对承包单位资质的审查；二是对承包单位安全生产的统一管理；三是依法配备专职安全生产管理人员和工程技术人员；四是依法建立外包工程安全生产绩效考核机制；五是依法与承包单位签订安全生产管理协议；六是依法向承包单位进行外包工程的技术交底；七是依法足额提取并拨付安全生产费用；八是在地下矿山正常生产期间，不得将主通风、主提升、供排水、供配电、主供风系统及其设备设施的运行管理进行分项发包。 煤矿企业应当按照《国家安全监管总局、国家煤矿安监局关于加强托管煤矿安全监管监察工作的通知》和《煤矿整体托管安全管理办法（试行）》，依法整体托管煤矿，不得将采掘工作面或者井巷维修作业作为独立工程对外承包。在选择煤矿整体托管的承托方时，应当对承托方的企业法人资格、煤矿生产运营管理经验、专业技术人员和员工队伍、过去安全生产失信行为等进行审查；灾害严重矿井整体托管的，还应审查承托方相应灾害类型矿井的安全管理经验、技术水平和业绩情况。 为了规范矿山生产活动，保障矿山安全生产，我国制定了一系列矿山安全标准，包括《金属非金属矿山安全规程》《尾矿库安全规程》《选煤厂安全规程》等15项国家标准、175项AQ行业标准以及204项MT行业标准。这些标准是矿山进行安全生产活动和监管部门进行安全生产行政许可、审批、核准及事中事后监管监察执法的重要依据。矿山企业应当按照相关安全标准以及经批准的安全设施设计的要求，依法依规开展矿山生产。 矿山企业作为矿山安全责任主体，对于预防矿山安全事故，落实矿山安全生产合规义务责无旁贷。从矿山安全生产管理角度，矿山企业应在全员安全生产责任制建立，安全生产管理制度制定、安全管理机构设置、安全生产培训、双重预防机制构建、安全生产责任险投保等方面履行相应的安全合规义务。 根据《安全生产法》的规定，矿山企业应当根据安全生产法律、法规、规章、规程、标准和技术规范要求，建立覆盖本企业所有层级、所有岗位的全员安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容，形成人人有责、各负其责、权责清晰的安全生产责任体系。同时，矿山企业还应当建立相应机制，加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证全员安全生产责任制的落实。 矿山企业应当根据法律、法规和相关规范要求，制定安全目标管理、安全奖惩、安全技术措施审批、安全办公会议、安全投入保障、设备安全管理、劳动用工、安全教育培训、安全监督检查、事故隐患排查治理、事故报告与责任追究、事故应急救援制度、应急值班、重大隐患整改等安全生产规章制度，并制定作业安全规程和各工种操作规程。 根据《安全生产法》的规定，矿山的生产、经营必须设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员和注册安全工程师，安全生产管理人员的任免应当告知负有安全生产监督管理职责的主管部门。企业作出涉及安全生产的经营决策，应当听取安全生产管理机构以及安全生产管理人员的意见，不得因安全生产管理人员依法履行职责而降低其工资、福利等待遇或者解除与其订立的劳动合同。煤与瓦斯突出矿井、水文地质类型复杂矿井，还应成立防治煤与瓦斯突出管理机构和防治水管理机构。 矿山企业应当按照《生产经营单位安全培训规定》《煤矿安全培训规定》《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》等规章规定，对从业人员（包括矿山企业主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员和其他从业人员）进行安全生产培训，未经安全培训合格的从业人员，不得上岗作业。 《标本兼治遏制重特大事故工作指南》（安委办〔2016〕3号）要求企业要构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制。2021年修订的《安全生产法》中也明确规定，生产经营单位必须构建双重预防机制。具体而言，矿山企业应从安全风险辨识、安全风险评估、安全风险管控和安全风险公告等四个方面加强安全风险分级管控；从隐患排查、治理、记录、报告等四个方面构建全流程闭环管理的隐患排查治理制度。 2021年修订的《安全生产法》增加了高危行业、领域的生产经营单位强制投保安全生产责任保险的规定。根据2016年《中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》和2017年《安全生产责任保险实施办法》，煤矿、非煤矿山属于高危行业领域，依法应当投保安全生产责任保险。 应急救援作为安全生产的最后一道屏障，是安全生产的重要组成部分，科学及时的应急处置能够有效降低事故造成的人员伤亡和经济损失。因此，《安全生产法》中对“生产安全事故的应急救援与调查处理”做了专章规定，《煤矿安全规程》和《金属非金属矿山安全规程》中也对应急救援管理做了专门规定。根据有关规定法律和安全标准的规定，矿山企业的应急救援管理主要包括以下几个方面：（1）依法编制应急救援预案，并定期组织演练；（2）依法设立矿山救援队或与专业矿山救护队签订救援协议；（3）依法配备符合国家标准或者行业标准的应急救援装备及物资，并进行经常性维护、保养；（4）依法建立健全应急管理、应急值守、应急演练、应急撤离、应急投入、信息报告、救援装备和物资储备等规章制度。 矿山企业在发生生产安全事故后，应当立即启动生产安全事故应急救援预案，采取控制危险源、抢救遇险人员、组织现场人员撤离、维护事故现场秩序、保护事故现场和相关证据等应急救援措施，并按照有关规定报告事故情况。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；情况紧急时，可以直接向事故发生地有关部门报告。单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告，并应当在事故发生后，坚守岗位，组织事故抢险，积极配合有关部门进行事故调查处理。 我国实行生产安全事故责任追究制度，矿山企业违反安全生产相关规定的，相关监管部门和司法机关将会依照有关法律、法规的规定，追究矿山企业和责任人员的法律责任。 1. 刑事责任风险。矿山企业违反安全生产相关规定构成犯罪的，将被依法追究刑事责任，涉及的罪名包括重大责任事故罪、强令、组织他人违章冒险作业罪、危险作业罪、重大劳动安全事故罪、大型群众性活动重大安全事故罪、危险物品肇事罪、工程重大安全事故罪、消防责任事故罪、不报、谎报安全事故罪等。 2. 行政责任风险。根据《安全生产法》的规定，企业实施安全生产违法行为的，要承担相应的行政法律责任。责任主体除了企业自身外，还包括企业主要负责人、其他负责人、直接负责的主管人员、其他直接责任人员以及安全生产管理人员。责任形式上则包括行政处罚和行政处分两类。其中行政处罚包括责令限期改正、责令停产停业整顿、吊销有关证照、予以关闭、没收违法所得、从业禁止、行政拘留、罚款等；行政处分包括降级、撤职等。 2021年修订的《安全生产法》还增加了“按日连续处罚”的规定，企业未及时改正违法行为时承担的罚款数额将大幅增加，明显加大了对企业安全违法行为的处罚力度。 3. 民事责任风险。矿山企业违反安全生产的不合规行为，可能会在以下情形下承担民事责任：一是因生产安全事故造成人员、他人财产损失的，承担相应的赔偿责任；二是对因生产安全事故受到损害的从业人员提出的赔偿请求，承担相应的赔偿责任；三是矿山企业将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相关资质的单位或者个人，导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。 为了有效防控矿业安全合规风险，企业可以从以下几个方面加强矿业安全领域的合规管理： 1. 结合安全生产标准化建设，全面梳理矿业安全合规义务。合规义务的梳理和识别是企业开展合规管理的前提，而根据《企业安全生产标准化基本规范》的规定，法规标准识别（即识别和获取适用、有效的法律法规、标准规范）是企业进行安全生产标准化管理体系建设的要求之一。因此，矿山公司能够将安全生产标准化建设和安全合规管理相结合，统筹内外部力量，全面梳理矿业安全领域的外部合规义务，编制外部合规义务清单。并在此基础上开展外规内化工作，将适用的安全生产法律和法规、标准规范的相关要求转化为企业的规章制度、操作规程。 2. 基于安全风险分级管控制度，建立合规风险识别评估机制。风险的识别和评估是企业实施合规管理的基础，而如前文所述，安全风险辨识和安全风险等级评估是矿山企业安全风险分级管控制度的重要内容。因此，矿山公司能够在安全风险分级管控制度的基础上，结合企业现状和规则要求，进一步辨识和梳理安全风险，并对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果等进行分析和评估，为企业有针对性地预防和处置安全风险提供支撑。 3. 依托安全生产责任制度，建立合规审查机制。全员安全生产责任制要求明确各岗位的责任人员、责任范围以及相应的监督考核机制，而合规审查机制作为企业合规管理制度运行的重要抓手，需要在划分部门和人员职责、权限的基础上，设置合规审查的主体、标准和流程。因此，矿山公司能够在健全完善安全生产责任制的基础上，构建合规审查机制，将安全合规审查作为安全生产管理制度制定、安全生产相关经营决策以及安全生产相关业务行为的必经程序，从安全生产源头加强风险防控。 4. 结合隐患排查治理制度，建立问题整改机制。双重预防机制要求企业针对风险管控措施失效或弱化而形成的安全隐患，建立完善隐患排查治理制度，排查发现安全隐患，分析隐患成因，制定落实治理措施。而违规问题整改机制作为实现合规风险闭环管理的关键环节，要求企业在应对合规风险的基础上，发现并堵塞合规管理漏洞。因此，二者在内容和目的上均具有相似性，矿山公司能够融合隐患排查治理制度的相关内容，来构建安全合规管理的问题整改机制，实现合规风险管理的循环改进，提升企业安全合规管理上的水准。