建设项目压覆矿产资源纠纷实务
压覆矿产资源纠纷之所以产生，是因为建设项目所对应的权利和矿产资源所对应的矿业权产生重叠且相互影响，因此导致冲突。发生压覆纠纷时，法院的关注重点往往是压覆手续是否完备、权利先后、是否有实质影响、建筑设计企业是否有过错以及损害后果，等等。 矿产资源压覆，通常是指因建设项目在矿区进行选址建设，造成了建设项目与矿区之间形成物理空间上的重叠，进而导致矿产资源无法正常开采的情形。与压覆相关的规定散见于《中华人民共和国矿产资源法》、自然资源部（原国土资源部）的相关通知以及一些地方性法规、规章之中。建设项目压覆矿产资源的审批手续是一套相对独立的审批手续，且各地的具体规定不一样。从权利冲突的角度来看，压覆纠纷之所以产生，是因为建设项目所对应的权利和矿产资源所对应的矿业权二者产生重叠且相互影响，因此导致冲突。当发生压覆纠纷时，法院的关注重点往往是压覆手续是否完备、权利先后、是否有实质影响、建筑设计企业是否有过错以及损害后果，等等。本文旨在对过往实务经验进行梳理、总结，以期对防范、处理压覆纠纷起到参考作用。 关于压覆矿产资源审批手续的规范性文件主要有《中华人民共和国矿产资源法》《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发 [2010] 137号，以下简称“137号文”)。其中，《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建筑设计企业必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床”是目前压覆方面位阶最高的规定。 需要注意的是，137号文第四条虽然规定：“……建筑设计企业应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托拥有相对应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。”但2017年9月22日公布的《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号）取消了地质勘查资质审批。因此，在此之后委托地勘单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，不再需要地勘单位具备相应地质勘查资质。《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》亦明确：“申请人可按要求自行编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，也可委托有关机构编制，审批部门不得以任何形式要求申请人必须要委托特定中介机构提供服务。” 137号文将压覆重要矿产资源审批手续作为建设用地审批的前置条件，该文第六条规定，“……凡申请办理土地预审或用地审批的，要按照有关法律法规，提交省级国土资源行政主管部门出具的未压覆重要矿产资源证明或压覆重要矿产资源储量登记相关材料……”但2017年1月1日《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）规定：“在用地预审阶段，不再对建设项目是否压覆重要矿产资源进行审核检查；在用地报批阶段，签订压覆补偿协议、办理压覆审批登记手续也不再作为办理用地审批的前提，只是最后作为省级政府转发用地批复和市级政府供地的条件。”自此，建设项目压覆重要矿产资源时，未完成压覆审批手续的，不影响办理用地报批，只影响供地。 137号文规定建设项目压覆“重要矿产资源”时需要审批，但并没有规定在压覆“非重要矿产资源”时需要办理何种手续。目前自然资源部层面并未对压覆非重要矿产资源要不要审批作出明确规定，各省对此做法也不一致。 有的省份明确写明非重要矿产资源无需审批，如《广西壮族自治区国土资源厅关于规范建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（桂国土资规〔2017〕5号文）规定：“建设项目压覆非重要矿产资源的，不再办理压覆矿产资源审批。”《重庆市规划和自然资源局关于规范建设项目压覆重要矿产资源审批工作的通知》（渝规资规范〔2019〕23号文）规定：“建设项目确需压覆其他矿产资源，由项目建筑设计企业与矿业权人参照国家规定的补偿标准协商解决补偿事宜，不再办理压覆矿产资源审批。”有些省份则明确对于非重要矿产资源仍然有必要进行审核同意或审批。例如，《浙江省自然资源厅关于进一步规范建设项目压覆矿产资源管理的通知》（浙自然资规〔2019〕9号文）第二条第（一）款第2项即规定：“压覆非重要矿产资源的，经审核同意后办理压覆矿产资源登记。” 由此可见，压覆“重要矿产资源”和压覆“非重要矿产资源”的审批手续因省份不同可能会有所不同。建筑设计企业应当充分了解当地省、市关于压覆矿产资源手续的有关政策，以避免违反法定义务与注意义务。 司法实践中，有的法院认为压覆纠纷为侵权损害赔偿纠纷，适用《侵权责任法》或《民法典》侵权责任编的规定作出裁判，适用过错责任原则。有的法院则认为压覆纠纷为物权保护纠纷，适用《物权法》或《民法典》物权编的规定。 建设项目对矿产资源有所压覆的前提是矿业权/矿产资源是在先权利，否则矿业权人无权要求建筑设计企业承担赔偿责任。 在（2020）最高法民终1062号案中，矿业权人要求管道企业赔偿因管道保护隧道压覆煤矿造成的损失。最高院认为，根据《石油天然气管道保护法》规定，后开工的建设工程服从先开工或者已建成的建设工程。矿业权人在明知管道工程在先、应知权利冲突的情况下，没有依法妥善处理，其整合扩建工程安全设施设计也未获通过，在此情形下其投入整合扩建形成的损失与在先的隧道工程无关，其要求管道企业赔偿的请求法院无法支持。在（2020）最高法民终1217号案中，最高院进一步认为，增加的矿种和资源储量所享有的权利并非始于探矿权设立之时，建筑设计企业对于建设项目的物权，相较于矿业权人对新发现储量的探矿权属于在先权利，建设项目具有物权法上的优先效力。矿业权人以新发现的储量主张补偿不能成立。 137号文第二条规定，“凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。”也就是说，压覆的前提还应该是建设项目和勘查区块垂直阴影重叠范围内存在“已查明的重要矿产资源”。 137号文没有对“已查明矿产资源”有明确定义。部分地方对“已查明矿产资源”进一步予以明确。比如，《山东省建设项目压覆重要矿产资源管理办法》（鲁国土资规〔2016〕2号）规定：“……本办法中的已查明重要矿产资源是指经地质勘查工作发现并经评审备案的重要矿产资源。压覆重要矿产资源是指在当前技术经济条件下，因建设项目实施后导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用。”《四川省国土资源厅关于转发〈国土资源部关于逐步加强建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知〉的通知》（川国土资发〔2011〕15号）规定：“已查明矿产资源是指已登记录入我省矿产资源储量数据库的矿产资源、有效采矿权内的矿产资源以及有效探矿权内经有资质地质勘查单位勘查和按规定权限经由矿产资源储量评审机构评审，并办理了储量评审备案和查明储量登记的矿产资源。” 137号文第二条规定：“建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。”根据前述规定，只有当建设项目影响案涉矿产资源正常勘查开采的，才能构成压覆，换言之，并非建设项目与矿区之间形成物理空间上的重叠，就一定存在压覆。 在（2021）闽08民初850号案件中，煤矿公司要求建筑设计企业赔偿因压覆煤矿造成的损失，但在该案中，建筑设计企业取得自然资源主管部门的压覆审批意见之后，煤矿公司延续了其采矿权证且成功取得了生产规模提升的审批，并取得煤矿开工扩建许可且开始扩建，后因为煤矿公司自身原因扩建工程未竣工验收。法院认为，采矿权提升生产规模并进行扩建在建设项目建设之后，煤矿公司认为提升产能并进行矿区扩建受建设工程影响，不符合137号文规定，故对煤矿公司的主张不予支持。 常见的压覆类型包括铁路、公路、输电线路、石油天然气管道等对矿产资源的压覆。实践当中常见的误区是把铁路、公路、输电线路、石油天然气管道等建设项目的安全保护距离直接确定为压覆范围。比如，《石油天然气管道保护法》第三十三条第一款规定：“在管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围内，除本条第二款规定的情形外，禁止采石、采矿、爆破。”据此即有政府机关或者矿业权人认为管道专用隧道中心线两侧各一千米地域范围全部是压覆范围。实际上，《高速铁路安全防护管理办法》《公路安全保护条例》《电力设施保护条例实施细则》《石油天然气管道保护法》等规范性文件当中关于建设项目安全保护距离的规定处理的是新建工程与既有的铁路、公路、输电线路、石油天然气管道等相遇相交的情况，该等规定所涉及的距离并不必然用于新建的铁路、公路、输电线路、石油天然气管道等工程压覆矿产资源的压覆范围的确定。 业内在判断压覆时，一般认为应适用矿产资源开采设计保护规范。如山西省区域标准《压覆矿产资源评估技术规范》（DB14/T2446—2022）的附录A“（规范性）压覆范围的确定”中第A.2条规定：“对于露天开采的固体矿产，依据《爆破安全规程》或《有色金属采矿设计规范》《冶金矿山采矿设计规范》《煤炭工业矿井设计规范》等相关矿山开采设计规范确定压覆范围。”第A.3条规定：“对于地下开采的固体矿产，依据有关规定法律法规或《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规范》《有色金属采矿设计规范》《冶金矿山采矿设计规范》《煤炭工业矿井设计规范》等相关矿山开采设计规范确定压覆范围。” （2020）最高法民终747号案中，煤矿企业主张，铁路沿线一千米范围内不能从事矿山开采活动，铁路公司应对案涉铁路压覆煤矿造成的损失进行赔偿。法院在认定压覆范围时，采纳了某地质大队出具的压覆评估报告。而该报告是依据当时有效的《建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规程》对案涉铁路压覆煤矿部分资源的情况做了调查和评估，而不是按照铁路沿线一千米范围直接作为压覆范围。 137号文第四条规定：“……补偿的范围原则上应包括：1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。” 就“矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款”，在“矿业权价款时期”，是指矿业权主管机关针对国家出资勘查探明的矿业权征收的矿业权价款。在“矿业权出让收益”时期，矿业权价款这一概念已经不复存在，笔者倾向于认为价款损失的范围应考虑“矿业权出让收益”的构成。 关于非价款类损失，137号文的规定相对抽象，部分省份对损失作了进一步的规定。如《湖南省人民政府办公厅关于做好压覆矿产资源补偿工作的通知》（湘政办发〔2015〕17号）规定：在探矿权的语境下，是指“压覆范围应分摊的地质勘查投入。以原始地质勘查资料为基础，结合野外现场调查确定压覆范围投入的工作量，……”；在采矿权的语境下，是指“……2．压覆范围的生产勘查投入。以原始勘查资料为基础，结合野外现场调查确定压覆范围投入的工作量（指专门用于探矿的工作，具有探矿意义的开拓巷道等巷道工作量不计入）……。3．压覆范围的直接损失。包括办理采矿权许可证的相关联的费用，受压覆影响无法接着使用的已建地表建筑物、构筑物、矿山开采专用设备、通用设备、压覆的开拓工程及采准（采剥）工程费用，整合矿山支付的成本等（以县市区人民政府提供的证明为依据）。” 137号文确定的补偿范围并未包括“可得利益”。各个法院就此问题的看法可能不同。有法院认为能支持“可得利益”损失。但在（2021）最高法民申5230号案中，最高院认为，根据国土资源部〔2010〕137号文的规定，“补偿的范围原则上应包括矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）以及所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”并依此认定原审法院对鉴定意见中可得利润部分未予采信进而未支持矿业权人该主张，并无不当。在（2020）最高法民申5976号案中最高院同样认为，据国土资源部〔2010〕137号文的规定，“补偿范围为直接损失，并不包括经营利润等间接损失。” 以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。