矿产资源管理改革政策解读（三）：“净矿”出让实施路径亟待规范
近日，自然资源部发布了《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，下称“6号文件”），6号文件虽取代了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号，下称“7号文件”），但其对于矿业权出让方式、管理权限、净矿出让等管理规定与7号文件并无实质区别，因而我们将对于7号文件的解读文章予以重发，供读者参考。 《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》）明白准确地提出“净矿”出让，强化矿业权出让前期准备工作，这属于矿业权出让制度的重大创新。“净矿”出让根本目的是保障矿业权人取得矿业权后能够按期进行勘查开采，其制度内涵不仅仅着眼于解决矿地矛盾，还扩展到矿业权设置与相关规划、采矿作业与法定要件编制评审等众多问题。“净矿”出让的具体实施，对矿产资源管理和矿业权人都将产生重要的影响。 “净矿”不是一个严格意义的法律概念。鉴于土地和矿产均由自然资源主管部门管理，“净地”出让已经实施多年，取得了较好的政策效果。为较好解决矿业权出让中存在的问题，自然资源管理部门参照“净地”出让的做法，提出“净矿”出让的思路。 近些年，各地在矿产资源管理改革中纷纷探索“净矿”出让。2010年浙江省原国土资源厅《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》（浙土资发〔2010〕21号）中规定，“以招拍挂方式公开出让的采矿权，应事先协调好矿山开采所涉及的有关山林、青苗、坟墓、道路使用等一系列问题的政策处理方案，并签订相关协议，确保以“净采矿权”出让。”这是规范性文件中最早提出“净采矿权”出让的概念。2013年浙江省原国土资源厅印发的《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》（浙土资发〔2013〕28号），对“净采矿权”界定为，“采矿权出让前期的有关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权。”要求在采矿权出让前，完成采矿所占用或者影响区域土地、地面附着物及固定资产的确权和补偿。 其后，湖北、贵州、福建、广西、重庆等地的自然资源管理部门也出台了关于“净矿”出让的相关规定，对“净矿”出让的内涵不断进行探索和丰富，除规定了关于采矿用地地面附着物的处理，还涉及矿业权设置和土地规划、环境生态、林地占用等多方面内容。 2019年12月17日自然资源部印发的《自然资源部关于实施海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招拍挂出让的通知》（自然资规〔2019〕5号，以下简称“5号文件”），第一次从中央政策层面明白准确地提出“净矿出让”的概念，要求将海砂采矿权与法定权限内的海域使用权“两权合一”，纳入同一招拍挂方案并组织实施；在组织实施招拍挂之前，还应当完成海域使用论证、开发利用方案、环境影响评价等法定要件的编制以及评审工作。 自然资源部在充分总结吸收各地“净矿”出让政策经验的基础上，从保障矿业权人正常进行勘查开采的方面出发，在《意见》中对“净矿”出让做了专门的规定。一是体现分类管理的要求，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极地推进其他矿种的“净矿”出让。二是矿业权前期出让准备工作中，要重视不同规划的核实，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围。三是着眼于解决“矿地”问题，做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接。四是对“净矿”出让不利问题的处理。对属矿业权出让前期工作原因而导致的矿业权人无法如期正常开展勘查开采工作的，自然资源主管部门可以撤回矿业权，并按有关法律法规退还矿业权出让收益等已征收的费用。 根据《意见》、5号文件及各地方关于“净矿”出让的规定，结合矿产资源勘查开发中存在的主体问题，作者觉得，“净矿”出让应当包括以下几方面内容： （一）前置审查矿业权设置与相关规划的关系，确保规划上“干净”的矿业权才组织出让 矿产资源开发和环境保护的矛盾是客观存在的。通常来说，采矿行为对自然环境影响较大，采矿涉及到矿山基建、矿石开采、选矿、矿产品运输和尾矿堆放、废水排放等多个环节，可能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境能够造成污染和破坏。 为此，我国《矿产资源法》确定了重要地区限制采矿的制度。《矿产资源法》第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：(一)港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；(二)重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政设施建设工程设施附近一定距离以内；(三)铁路、重要公路两侧一定距离以内；(四)重要河流、堤坝两侧一定距离以内；(五)国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；(六)国家规定不得开采矿产资源的别的地方。” 《森林法》《草原法》《水法》也对矿产资源开发涉及的森林、草原和水资源保护做出了限制性规定。《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《地质遗迹保护管理规定》《湿地保护管理规定》等行政法规和政策文件也涉及矿产资源开发和环境保护的规定。所以矿产资源开发原则上应当避开上述区域，但由于过去对环境保护的不够重视和过分追求矿产资源开采的经济效益，上述法律和法规和政策规定执行的并不严格。 党的十八大之后，生态文明建设成为“五位一体”的重要内容。自2017年以来，全国范围内开展的环保督察、“绿盾”专项行动等，要求矿业权退出各类自然保护区。所以自然资源主管部门在设置矿业权时，已经普遍要求做部门联审，避开环境敏感区域等。 例如，2017年山西省国土资源厅、环境保护厅、林业厅、水利厅、住房和建设厅和山西省文物局等六部门联合下发的《关于加强对探矿权采矿权建设项目用地与各类保护区重叠情况做联合核查的通知》（晋国土资发﹝2017﹞268号）规定，为防止新立、转让、变更、延续探矿权、采矿权进入各类保护区,对探矿权、采矿权以及建设项目用地与各类保护区重叠情况做联合核查。具体核查范围有地质遗迹保护、饮用水水源保护区、自然保护区、森林公园、湿地公园、国家一级公益林、永久性生态公益林、I级保护林地范围、泉域重点保护区范围、风景名胜区、不可移动文物保护范围。 2017年4月，云南省国土资源厅联合省工信厅等8个部门下发《关于开展矿业权联勘联审依法审批工作有关事项通知》（云国土资〔2017〕44号），提出在矿业权新立、转让、变更、延续过程中，建立健全矿业权审批事前规划控制、事中联合审查、事后有效监管新机制，明确将自然保护区、风景名胜区、国家公园、三江并流世界自然遗产地、重要饮用水源保护区、永久基本农田保护区等重要地区划定为具有生态环境保护功能的禁止开采区或限制开采（勘查）区，矿产资源规划禁止区内严禁新设矿业权。 2018年《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》中规定，“按照‘多规融合’和‘净矿业权’出让的原则，切实做好矿产资源、土地利用、环境生态和森林保护等相关规划的衔接。” 可见，矿业权设置不仅仅涉及矿产资源规划，而是和用地（林地）审批、自然保护地（国家公园、自然保护区、自然公园）、文物保护等多种保护区关系密切。 为保证矿业权出让之后，矿业权人能够依法进行勘查和开采作业，政府部门理应在矿业权出让前，先行对拟设置矿业权与上述特殊区域是不是真的存在重叠或者交叉的问题进行审核检查，减少矿产资源勘查开采过程中发生矛盾的隐患，这正是政府部门从被动接受申请到主动出让矿业权的要义所在。 “矿地”矛盾由来已久，是矿产资源开发中的“老大难”问题。矿产资源开发必须要占用土地，有的露天开采的矿山占地面积还非常大。但按照我国土地用途分类的规定，采矿用地属于建设用地范畴，矿山企业申请取得采矿用地，原来必须严格按照新增建设用地“征、转、供、用”管理审批程序进行，矿山企业取得采矿用地的周期长、成本高。另外，由于土地利用总体规划或者土地利用年度计划指标的原因，很多情形下矿山企业根本没办法办理采矿用地手续，导致大量采矿用地处于“以租代征”的违法状态，被学者形容为“制度性违法”。 针对矿产资源管理和土地管理“两张皮”的问题，着眼于解决“矿地”矛盾，《意见》正式提出在“净矿”出让过程中，要做好与用地用海用林用草（用海用林用草本质也是用地问题）等审批事项的衔接，保证矿山企业取得采矿权后能够依法办理用地手续。 1、矿业权出让之前应当核查拟出让的勘查开采区块是不是满足土地利用总体设计（国土空间规划，下同）要求，将来采矿权人办理采矿用地是否会受到规划制约。如《意见》规定，“加强矿业权出让前期准备工作，……并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。” 2、土地利用规划存在限制条件的，如果矿业权出让成功，应当依法启动土地利用规划修编程序，保障下一步矿业权人办理采矿用地申请符合土地利用规划要求。 3、根据矿业权出让和开发计划，地方政府应当为采矿用地办理预留相应的新增建设用地指标，将来不得以没有建设用地指标为由，拒绝采矿用地办理申请。 4、具备相应条件的，可以将矿业权和土地使用权一并出让。如5号文件规定，“将海砂采矿权与省级政府法定权限内的海域使用权出让纳入同一招拍挂方案并组织实施。海砂开采采矿权和海域使用权出让应当确定同一位置和同一期限。” 《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》中规定，“探索矿业权与矿山建设用地联合出让。拟出让矿区范围或影响区域内的土地征转用事宜，以及其附着物的相关补偿事项由县级人民政府依法组织实施。” 矿产资源开采作业，除了取得采矿权和土地使用权外，还需要事先编制矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护和土地复垦方案、水土保持方案，以及已完成环评、安评、矿山初步设计等等，取得相应评审意见或者备案证明。“净矿”出让过程中，政府部门在开展矿业权出让准备工作时，应当关注和考虑上述文件编制及评审（备案）工作，事先做好不同部门沟通协调，降低矿业权人因上述情形无法在合理期限内开采作业的风险。 如《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》中规定,“对拟出让的矿业权由县级人民政府组织发改、经济、国土、环保、水利、林业、安监等有关部门及矿山所在乡镇、村民代表进行现场踏勘，并对项目立项、环境评价、林地占用、水土保持、征地拆迁、信访维稳等进行论证和风险评估。”《广西壮族自治区自然资源厅关于印发广西推进净采矿权出让试点方案的通知》（桂自然资发〔2019〕62号）中规定，“组织并且开展地质勘查，编制地质报告、矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护和土地复垦方案并评审（市县级审批登记的露天砂石采矿权可编制“三合一”报告），开展采矿权出让收益评估等工作。”即由采矿权出让主体组织编制矿产资源开发利用方案以及矿山地质环境保护和土地复垦方案。 5号文件根据海砂开采的特殊性，明确规定“海域使用论证、开发利用方案等法定要件的编制以及评审工作，由沿海省级自然资源主管部门统一组织实施；环境影响评价等其他要件以及评审工作等，由沿海省级自然资源主管部门商有关部门组织实施；以上事项及其结论应当一并纳入“两权”招拍挂出让方案，不可以要求竞买人另行开展工作。” 矿业权因到期等原因已经灭失，自然资源主管部门按照竞争性出让的原则，一定要通过招拍挂方式重新出让矿业权，但原矿业权人在原来开采作业过程形成了包括道路、水、电等基础设施以及采矿其他附属设施在内的固定资产。自然资源主管部门在重新组织出让矿业权时，应当对原矿业权人形成的固定资产一并进行处置，这本身就是“净矿”出让的应有之义。 如《湖北省矿业权出让制度改革工作方案》中规定,“出让采矿权矿区范围内原采矿权主体已灭失后所遗留的固定资产（仅限不动产）净残值部分，由所在地县级人民政府进行补偿处置，经有资质的第三方评估机构评估后，将净残值部分价值列入出让公告，由竞得人按照评估值支付补偿。”浙江省国土资源厅印发的《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》规定，“省厅《关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》（浙土资发〔2010〕21号）下发之后设置的采矿权，开采结束后，其遗留的固定资产，由所有权人自行负责清场，并在采矿权有偿出让合同中予以明确。对采矿权已灭失的，其遗留的固定资产，由矿山所在地乡（镇、街道）人民政府负责清场。” 在各地矿业权出让实践中，自然资源主管机关进行矿业权出让准备工作时，将原矿山固定资产评估后纳入出让方案一并处置，是近年来矿业权招拍挂出让中常见的做法。 “净矿”出让目前仍处于改革探索阶段，必须认识到矿业权出让和土地使用权出让的差异性，矿业权出让不可能像“净地”出让一样，一次性解决矿产资源勘查开采过程中可能面临的权利冲突或者制度管控的问题，期望一劳永逸是不现实的。 不同的矿种、不同的开采方式、不同的区域，决定了“净矿”出让的实现程度，所以分类管理应当作为“净矿”出让的基本原则。 《意见》规定，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极地推进其他矿种的“净矿”出让，这就是分类管理的直接要求。其问题大多是砂石土的开采大部分为露天开采，其采矿用地范围在矿业权出让时基本能确定，砂石土开采过程中涉及的环保、安全生产、水土保持等问题也相对较为简单，相关法定要件编制内容和结果相对固定，所以在砂石土采矿权出让之前，可以事先做好充分的准备工作，政府组织多部门进行联合论证和评估，解决采矿权和其他相关规划的关系，最大程度实现“净矿”出让。 如果出让的是金属矿产的采矿权，其开采方式属地下开采，那么该采矿权将来要实际占用的地块位置是不确定的，需要根据矿山设计方案甚至施工设计来确定；根据其开采方法、选矿或者冶炼技术、尾矿库设计等因素不同，其面临的环境评价、安全生产管理的结果可能也具有不确定性，所以出让地下开采的金属矿产的采矿权，其“净矿”出让至多能做到规划的干净、权属上的干净、已有资产的干净，但不能要求土地使用权一并出让，不能要求环评、安评等法定要件的编写和评审工作由政府部门组织实施。 例如5号文件规定，海域使用权和海砂采矿权一并出让，海砂开采前置的海域使用论证等法定要件的编制以及评审工作，均由政府相关主管部门统一组织实施。5号文件之所以能如此规定，是由海砂开采的特点决定的：一是海砂开采需要取得的海域使用权属于国家所有，其和海砂采矿权属于同一所有权主体；二是海砂开采的方式较为单一，其开发利用方案、环境影响评价以及海域使用论证的可预见性较强，无论谁来编制都是按照相关规定进行，其基本内容差异不大。所以海砂采矿权出让才能实现真正的“净矿”出让，但其他矿种因为不具备海砂开采的特点，或许无法照此复制。 “净矿”出让很大程度是基于解决“矿地”矛盾的需要。从各地“净矿”出让的相关规定看，有一种趋势是事先解决采矿用地可能涉及的土地以及地上附着的林、草、青苗、坟墓等补偿事宜，待矿业权人竞得矿业权后直接从政府手里获得采矿用地使用权。笔者认为，不区分具体条件，要求“净矿”出让要满足事先签订土地及地上附着物补偿协议，既不符合现行法律规定，实践中也缺乏可操作性。 “净矿”出让中，要求政府部门在矿业权出让前和土地及地上附着物权利人签订补偿协议，缺乏法律依据。新修改的《土地管理法》已经删除原来建设项目必须依法申请使用国有土地的规定，同时规定能源等基础设施用地属于公共利益范围，可以依法征收农民集体土地，除此之外任何矿业开发用地都不符合征地范围。采矿用地属于经营性建设用地，按照新修改的《土地管理法》的规定，对于集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过土地出让、出租等方式交由矿业权人使用，双方平等协商签订书面合同约定权利义务。所以，目前采矿用地管理制度已经发生重大变化，之前全部应当由政府办理征收转用手续后再出让给矿业权人的制度已经修改，变成矿业权人和土地权利人协商解决采矿用地问题。 矿业权出让和土地使用权出让分别属于矿产资源管理和土地管理两个范畴，二者启动条件、权利主体、办理程序等均不一致，实际上无法通过一个出让程序解决两个权利主体的物权出让问题，除非像海砂采矿权那样，矿权和地权都属于国家所有。 笔者认为，采矿权和土地使用权（海域使用权）能否一并出让应当区分三种情形： 一是拟出让矿业权位于国有土地范围内，土地使用权属于国家所有，且采矿用地范围在矿业权出让前是能确定的，如《意见》中规定的砂石土采矿权，可以在出让时将采矿权和土地使用权“两权合一”，一并进行招拍挂。 二是能源矿产且采矿用地范围在矿业权出让前是可以确定的，如果涉及占用集体土地的，政府可以根据《土地管理法》的规定，先行办理集体土地征收手续，将农民集体土地征收为国有，再行出让采矿权时，可以将土地使用权一并进行招拍挂。 三是不符合上述两种情形的，因其采矿用地具体地块无法在矿业权出让前确定，或者涉及占用农民集体土地且不属于可以征收范围的，均不能将采矿权和土地使用权一并招拍挂出让。 矿业权和土地使用权均属于用益物权，其权利冲突应当由当事人自行协商或者通过法定程序解决。笔者认为，按照各地方关于“净矿”出让的规定，政府出面事先解决土地及地上附着物的补偿问题，无论其角色是履行行政管理职责还是一般民事主体身份，都缺乏正当理由。政府部门作为行政机关，应当恪守行政法中“法无授权不可为” 的基本准则。必须指出的是，无论政府部门签订的补偿协议的行为属于行政行为还是民事行为，土地权利人都可能认为政府部门代表的是国家利益，是在行使行政管理职权，具有一定的权威性和强制性，可能会影响土地及地上附着物权利人在协商补偿中的利益。 笔者认为，在构建采矿用地新机制方面，除了能够将采矿权与土地使用权一并招拍挂以外，对于将来采矿权人需要占用国有土地的，政府应当通过规划、计划管控手段保障依法出让即可；采矿权人需要占用农民集体土地的，应当由采矿权人和农民集体协商解决，根据以往实践经验，大部分采矿用地可以协商解决。当然，不能排除土地及地上附着物权利人坐地起价、漫天要价等情形，导致最终无法协商解决。为保障采矿权人最终能够取得采矿用地，笔者建议，各地应当建立采矿用地行政裁决机制，依照一定的补偿标准和程序，对采矿权人和土地及地上附着物权利人无法达成协议的，依法进行裁决。政府部门的裁决属于可以复议、可以诉讼的行政行为。 在前面分类管理中谈到，因采矿作业涉及矿山开采、资源综合利用、矿山环境保护、矿山安全生产等诸多问题，在取得采矿权后，需要专业机构编制相应的法定要件，经政府相关部门评审、确认、备案等才能依照实施。 法定要件的编制，有的具有前后次序，有的有因果关系，很多时候无法同步编制。比如环评报告，要求建立在开发利用方案、可行性研究报告、尾矿库预评价报告、水土保持方案等法定要件基础上。 另外，矿产资源开发中，法定要件编制很多时候是采矿权人对土地复垦、环境保护、安全生产、水土保持等法定义务履行的认识和实施的必然过程，这一过程中采矿权人可以对上述义务的履行方式、履行程度作出选择，比如不同的开采方式，可能直接决定环境影响评价的标准以及是否符合环境保护的要求。 所以，在矿业权出让环节是否要求编制完成上述方案，应当根据矿种、开采方式等多种因素，实事求是提出要求。不能为了实现“净矿”出让的目的，违背矿产资源管理客观规律，强制要求在矿业权出让之前，政府部门必须完成上述法定要件的编制和审批审查。自然资源主管部门组织出让矿业权，并不能代替政府相关主管部门对项目建设、用地、环保、安全生产、水土保持等方面的审批审查、评审备案，亦不能免除矿业权人自身上述义务。 实践中，因政府部门在重新组织矿业权招拍挂出让时，没有对原矿业权人已经形成的固定资产进行一并处置，新矿业权人又无法就这些固定资产和原矿业权人达成一致，致使新的矿业权人无法入场的现象多有发生，引发大量的矛盾和纠纷。所以说，处理好矿山原有的固定资产，是“净矿”出让的重要内容。笔者建议，固定资产处置可以采取以下两种模式： 第一，对矿山原有固定资产进行核查。按照是否可以移动，是否属于矿山建设必须的基础设施和配套设施等原则进行划分，仅将不可移动的基础设施和配套设施纳入要处置的固定资产范围。可移动的机械、设备的转让问题由新老矿权人自行协商解决。 第二，自然资源主管部门和原矿权人就固定资产处置达成协议，约定由评估机构对固定资产净残值进行评估。 第三，将固定资产评估价值纳入矿业权出让方案，约定投标人、竞买人中标或者竞得之后，应当向原矿业权人支付相应款项。 第一，矿业权出让时对原矿业权人的固定资产不做处置，只是在出让文件中明确，新矿业权人要和原矿业权人协商解决固定资产补偿问题。 第二，地方政府建立矿业权出让中原来固定资产补偿的裁决机制。规定新老矿权人对固定资产补偿无法达成协议的，任何一方均有权申请政府部门进行行政裁决，对行政裁决不服的可以复议、可以诉讼。 上述两种方式，主要用于解决《意见》实施之前矿山建设已经形成的固定资产的问题。对于《意见》实施后新设置的矿业权，应当在招拍挂出让文件和出让合同中明确约定，矿业权终止之后形成固定资产的处置问题。通过合同管理的方式事先明确这类问题的处理，将来不再作为历史遗留问题进行解决。 “净矿”出让的本质是要求政府部门主动作为，尽可能在出让之前做好充足的准备，组织多部门进行联合论证和风险评估，降低或者避免因为规划、土地及地上附着物等原因导致矿业权出让后无法实际勘查开采的风险，减少矿产资源管理中的各种矛盾，构建矿产资源管理良性循环的新秩序。但必须要认识到，矿产资源开发涉及多方面法律制度管控，各项制度的实施应本着实事求是的原则，分类管理，区别对待。“净矿”出让具体实施路径要一直探索和完善，不能用力过猛、越俎代庖，超越法律规定侵犯土地权利人的利益，或者不尊重矿产资源勘查开采规律搞“一刀切”，都不是“净矿”出让的本意。