做好采矿用地保障解决采矿用地征地滞后问题
采矿用土地作为土地资源的重要组成部分，在矿业开发利用、土地节约集约利用、矿山生态修复、国土空间开发规划等方面发挥着及其重要的作用。2022年11月18日，自然资源部印发《关于做好采矿用地保障的通知》，从统筹规划用地规模和布局、鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续等6个方面保障采矿用地合理需求。 值此政策发布之际，笔者调研了目前采矿用地基本制度及用地路径获取方式，并以国内某露天矿为例，分析了因采矿用地征地滞后对矿山采场参数、作业组织和生产所带来的成本的影响，进一步分析了做好采矿用地保障的必要性。 采矿用地是指采矿、采石、采砂（沙）场、盐田、砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。采矿用地的现状与我国土地制度的发展紧密关联。由于我国实行的国有土地和集体土地两分法的基本制度，且各级政府长期以“土地财政”为主，导致取得土地的申请、审批手续严格、复杂和繁琐，且成本高。 根据土地管理法，目前，我国采矿用地的路径最重要的包含以划拨方式获得国有土地使用权，通过土地征税的方法，以土地租赁或土地作价出资（入股）等方式，通过招拍挂方式获得国有土地使用权，通过出让、出租方式获得集体建设用地使用权，集体土地承包、租赁等流转方式，申请临时用地和改革试点地区8种方式。 矿山采矿用地征地工作滞后，不能够满足矿山正常运行要求，给矿山的生产组织带来严重影响。以露天矿山为例，由于征地滞后，矿山生产不能按照生产计划进行，易引起剥离欠量；征地滞后会对采场生产参数产生一定的影响，矿山为了能够更好的保证生产，不得不进行台阶并帮和并段处理，或将导致设备工作线缩短、运距增加、高差增大、作业效率降低等；由于征地滞后，还将对排土场的正常作业产生特别大的影响，使得排土路线复杂、排土顺序不当、道路移设困难等。此外，如政府部门、企业和村民之间沟通不到位，将导致矿山附近村民拦工、进入生产现场干扰生产甚至滋事等事件发生，严重干扰矿区正常安全生产活动。 影响采场参数。矿山为保证生产及正常工作规划，一般都会采用先并帮再缓帮等技术措施应对征地滞后所带来的困难，但由此会对采场参数产生一定的影响，使采场参数异常，主要体现为工作线长度缩短、平盘进度不均衡、工作面宽度变窄、运距增加、高差增大等。 以国内某典型露天矿山为例，由于征地滞后，矿山对某些平台做并段处理，导致矿坑工作线年底的10680米，2009年2月份的统计数据为10280米，而现有设备开展正常生产工作至少需要17000米工作线长度。工作线缩短，使平盘生产设备布置更为复杂、运输路线增加、高差增加，对平盘生产设备生产效率的发挥产生很大影响。 同时，征地滞后也会对平台宽度和平台推进工作面产生一定的影响。该露天矿工作帮平均宽度变化见图1。 通过分析该露天矿山2008年2009年1345米~1405米5个平台平均宽度数据能够准确的看出：2008年6月份2009年6月份，这5个平台平均宽度大致呈下降趋势。2008年6月份，1405米以上平台已经剥离并且并帮处理，但1405米以下工作帮平台宽度较为适宜，而且工作线较为规整，便于平盘生产设备效率正常发挥。但由于征地工作未能及时到位，随着生产推进，至2009年1月份，1345米平台宽度大幅度上升，平均宽度达到400米以上，而1360米~1405米工作平台宽度一下子就下降，下降至100米以下，其中平台宽度最窄处仅35米，使得平盘推进面变得十分不规则。 产生这种情况的根本原因是征地滞后，上层平盘推进不断受阻，使下层某个或某些平盘的宽度大幅度提升，而上层工作平盘的宽度大幅缩减。上层平盘宽度变窄，工作面变得不规则，使工作面设置难以规范，生产组织过程中电铲调动频繁，电铲运行困难，设备效率下降，并且给矿山的生产安全埋下隐患。 影响作业组织。由于征地滞后，该露天矿平台宽度变窄，平盘推进线不规范，使爆破作业不能按照既定计划进行，导致每月爆破次数增加，每次爆破量减少。 图2为该露天矿1390米、1405米平台2005年2009年爆破次数与平均爆破量关系图。对于1390米和1405米平台，当月爆破次数为3次时，平均爆破量最高，而随着月爆破次数的增加，平均爆破量减少，且随着标高的提升，该趋势更为明显。 征地滞后使该露天矿月平均爆破次数增加、平均爆破量减小，必然导致生产效率降低，走铲避炮时间增加，为矿山的安全高效生产带来负面影响。 此外，由于排土场征地工作滞后，易引起排土作业组织不能按照既定计划进行，从而造成排土场参数异常、排土顺序不当、土石物料分布不合理、排土路线复杂等。同时，由于征地滞后导致的采场参数的异常，造成采场至排土场的实际运距高差增大。矿山为了达到运输路线坡度要求（运输路线%），采用折返或回旋的排土路线，使排土设备柴油消耗量大幅度的增加，轮胎磨损加剧，对排土成本和排土效率产生特别大的影响。此外，由于排土顺序不当、土石物料分布不合理，对排土车辆与排土设备的安全带来非常大隐患，易引起泥石流等灾害。 干扰生产事件频频发生。在实际征地过程中，村民常常对补偿方案不满意，村民拦工、进入矿山工作现场干扰生产甚至滋事的事件频频发生，极度影响矿区正常的安全生产活动。 从2004年起，该露天矿多次出现村民拦工事件，年影响产量约330万立方米。2009年，该露天矿共发生村民拦工111次，影响电铲作业时间1931小时。通过对电铲受影响时间的统计，结合电铲生产效率，折合对产量的影响为318万立方米。村民擅自进矿，会干扰矿山生产，导致设备闲置浪费，完不成生产任务；同时，盲目进入矿区的人员或车辆不懂矿山安全规则，矿山工作人员难以及时有效地发现村民进矿，极度影响矿山安全和村民自身的安全。 生产所带来的成本影响。由于征地滞后所带来的采场参数、设备效率和产量等的变化，均对矿山技术经济指标带来不同程度的影响。对生产成本的影响主要体现在以下3点。 一是采场参数异常导致采剥总量减少，设备待工时间增加，采运设备效率下降，单位立方米采剥成本增加。2009年，该露天矿由于征地滞后，采运设备效率下降约10%，单位立方米采剥成本增加约0.7元。 二是征地进展慢，影响矿山生产路线和排土场的正常使用，致使矿山生产运距增加，导致运输成本增加。2009年，该露天矿由于征地滞后使近距离排土场使用推迟约1.5年，到使用时运距比原计划增加约500米（外排土量约每年2000万立方米），运费每年增加约2500万元。 三是征地滞后造成各种补偿和赔偿费用增加。从长期看土地价格具有上涨趋势，同时涨幅具有不确定性，导致征地费用超出矿山征地规划的情况时有发生；而且由于征地问题导致的设备损坏、人员受伤或死亡等事故在矿山偶有发生，使得矿山在此方面的补偿和赔偿费用增加。 （刘培正（作者系中钢集团马鞍山矿山研究总院股份有限公司工程设计院副总经理、高级工程师））