2022年度影响中国矿业经济发展的十规政策
2022年是实施“十四五”规划的关键之年，是党的二十大胜利召开之年，也是我国踏上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的重要一年。这一年，全球经济、国际形势面临诸多压力挑战，不确定因素增多，世界百年未有之大变局加速演进。在党中央的正确领导下，我国生态文明和法治建设取得重要进展，有关矿产资源管理改革和矿业领域绿色发展的制度供给持续推进。2022年，我国矿产资源领域相关法规政策的发布实施，为新时代矿业高水平发展保驾护航。 日前，由中国矿业报社、北京市雨仁律师事务所联合策划，共同精心梳理了2022年度影响中国矿业经济发展的十规政策（按发布时间排序）。这也是双方合作连续第8年发布影响中国矿业的十规政策。 2022年1月30日，国务院办公厅发布了《关于全方面实行行政许可事项清单管理的通知》（〔2022〕2号）。通知要求，一是依法编制行政许可事项清单。公布《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》，同时要求2022年底前编制公布省、市、县级行政许可事项清单，将依法设定的行政许可事项全部纳入清单管理。二是要严格依照清单实施行政许可。对清单内的行政许可事项要逐项制定实施规范，确定子项、办理项，明确许可条件、申请材料、中介服务、审批程序、审批时限、收费等内容，并向社会公布。三是要加强事前事中事后全链条全领域监管。要对清单内事项逐项明确监管主体。行政许可实施机关要严格依照清单实施行政许可，不得增加附加条件或限制。四是提升服务效能。在实施行政许可中，推行告知承诺、集成服务、一网通办、跨省通办等便利措施。 行政许可是政府依法管理经济社会事务的重要手段。全方面实行行政许可事项清单管理，是深化“放管服”改革优化营商环境的重要举措，有利于明晰行政许可权力边界、规范行政许可运行，为涉矿企业打造更加公平高效的审批环境，对于推进政府治理体系和治理能力现代化意义重大。矿产资源勘查开采是一项综合性系统工程，涉及方方面面，将全部行政许可事项纳入清单管理，有利于减少制度易成本、增强市场信心，营造市场化法治化国际化营商环境，更大激发市场活力和社会创造力，更好促进矿业经济高质量发展。 2022年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》。方案指出，全民所有自然资源资产所有者职责为主张所有、行使权利、履行义务、承担相应的责任、落实权益。针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点。一是明确所有权行使模式，二是编制自然资源清单并明确委托人和代理人权责，三是依据委托代理权责依法行权履职，四是研究探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点，五是完善委托代理配套制度，探索建立履行所有者职责的考核机制，建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。到2023年，基本建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制。 自然资源资产产权制度是生态文明建设的基础性制度和重要内容。方案勾勒了全民所有自然资源资产所有权行使制度的框架，为完善自然资源资产产权立法明确了基本方向，为各级政府代理履行所有者职责提出了要求，明确了边界，有利于实现所有者职责与监管者职责的分离，以此来实现依法行使所有者权利，实施有效管护，强化考核监督，为切实落实和维护国家所有者的权利利益、促进包括矿产在内的自然资源资产高效配置和保值增值、推进生态文明建设提供有力支撑。 2022年03月28日，自然资源部发布《关于加强自然资源法治建设的通知》（自然资发〔2022〕62号）。通知坚持问题导向，聚焦立法、执法、审批、监管等四方面问题，提出具体制度安排和工作举措。在立法方面，针对法治供给不足、立法质量和效率有待提升等问题，强调要快速推进生态文明领域重要立法。在执法方面，针对行政执法重实体、轻程序，重点领域执法力度不够的问题，强调要规范权力运行。在审批方面，针对行政审批程序复杂、效率不高等问题，强调要持续深化行政审批制度改革。在监管方面，针对监管责任落实不到位、监管制度不健全、监管能力不够等问题，强调要建立健全行政监督管理体系。通知坚持以绿色原则、内部约束、服务为民、改革创新为重点。 自然资源事关国家生态文明建设，事关人民群众重大财产权益。自然资源法治建设作为法治政府建设的重要组成部分，应当有力推进。通知对于全系统法治建设进行部署，充分的发挥法治对履行“两统一”职责的引领和保障作用，有利于逐步推动自然资源管理提质增效、推动国家治理体系和治理能力现代化。加强自然资源法治建设对于贯彻落实习法治思想、推进法治政府建设、实现包括矿业在内的自然资源管理法治化具备极其重大意义。 2022年4月26日，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等11个有关部门共14家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（环法规〔2022〕31号）。规定坚持精准、科学、依法治污，从总则、任务分工、工作程序、保障机制、附则等五方面提出要求，推动生态环境损害赔偿制度在法治轨道上的常态化、规范化、科学化运行。规定明确了部门任务分工、地方党委和政府职责，对案件线索筛查、案件管辖、索赔启动、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、司法确认、赔偿诉讼、修复效果评估等重点工作环节作出明确细化的规定，完善鉴定评估机构建设、鉴定评估技术方法、资金管理、公众参与和信息公开等保障机制，加强督察考核，指导改革全面深入开展。 “用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”建立健全生态环境损害赔偿制度是生态文明体制改革的重要组成部分，是党中央、国务院的重大决策。生态环境损害赔偿制度以“环境有价、损害担责”为根本原则，以及时修复受损生态环境为重点，是破解“企业污染、群众受害、政府买单”的有效手段，是切实维护人民群众环境权益的坚实制度保障，是深入贯彻习生态文明思想的具体举措，这一制度的实施对于我国矿产资源开发利用提出了更高的要求。 最高人民法院印发《关于充分的发挥环境资源审判职能作用依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》 2022年7月1日，最高人民法院印发《关于充分的发挥环境资源审判职能作用依法惩处盗采矿产资源犯罪的意见》（法发〔2022〕19号）。意见指出，要正确适用法律，充分的发挥依法惩处盗采矿产资源犯罪的职能作用。要严格依法对盗采矿产资源行为定罪量刑，正确理解和适用《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》相关规定，对是否构成“未取得采矿许可证”情形的，要在综合考量案件具体事实、情节的基础上依法认定。考虑犯罪情节，精准把握矿产品价值认定规则，加强涉案财物处置力度，实现精准量刑。要充分关注和考虑实施盗采矿产资源行为对生态环境的影响，加强生态环境保护力度。要依法妥善审理生态环境保护附带民事公益诉讼，鼓励盗采行为人主动、及时承担民事责任。要坚持多措并举，健全完善有效惩治盗采矿产资源犯罪的制度机制。 矿产资源是国家的宝贵财富，是人民群众生产、生活的物质基础，是山水林田湖草沙生命共同体的重要组成部分。盗采矿产资源犯罪不仅破坏国家矿产资源及其管理秩序，妨害矿业健康发展，而且极易造成生态环境损害，引发安全事故。意见的发布有助于逐步提升人民法院依法惩处盗采矿产资源犯罪的力度和效果，充分的发挥司法的规则引领与价值导向功能，引导全社会维护矿产资源和生态环境安全，不断的提高环境资源保护法治意识，共建天蓝、地绿、水清的美丽家园。 2022年7月19日，应急管理部、国家矿山安全监察局印发了《“十四五”矿山安全生产规划》（应急﹝2022﹞64号）。规划提出，到“十四五”末，矿山安全法规标准体系更完备、安全生产责任体系更健全、安全预防控制体系更科学、安全监管监察体制更完善、信息化智能化水平大幅度提高、基础保障能力显著地增强、监管监察效能明显提升，矿山安全综合治理效能取得重大进展，事故总量持续下降，重特大事故得到一定效果遏制。规划明确了八个方面的主要任务：一是健全安全法治体系；二是健全安全责任体系；三是健全防灾治灾救灾体系；四是强化科学技术支撑体系；五是提升基础保障能力；六是强化安全治本攻坚；七是提升监管监察能力；八是健全社会共治体系。 高质量发展首要的是安全发展。安全生产应当树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。规划的出台，是贯彻落实习关于安全生产工作的重要指示精神和党中央、国务院决策部署，对于防范化解重大安全风险，有效遏制矿山重特大事故发生，保护从业人员生命安全，全方面提升矿山安全综合治理效能，实现矿山安全高水平发展的奋斗目标具备极其重大意义。 2022年7月20日，自然资源部发布《矿山生态修复技术规范 第1部分：通则》等7项行业标准的公告（2022年第51号）。公告指出，《矿山生态修复技术规范 第1部分：通则》等7项行业标准已通过全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会审查，现予批准、发布，自2022年11月1日起实施。这7项行业标准具体包括：《矿山生态修复技术规范 第1部分：通则》《矿山生态修复技术规范 第2部分：煤炭矿山》《矿山生态修复技术规范 第4部分：建材矿山》《矿山生态修复技术规范 第5部分：化工矿山》《矿山生态修复技术规范 第6部分：稀土矿山》《矿山生态修复技术规范 第7部分：油气矿山》《矿产地质勘查规范 稀土》。 《矿山生态修复技术规范》是我国第一次制定矿山类的生态修复行业标准。在我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向，促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，该规范为矿山行业生态建设提供了重要技术保障，提升了矿山生态保护修复工作的科学性和有效性。该规范的实施，不仅对矿山生态修复起到重要的“标准化指导”作用，而且对规范呼之欲出的矿山生态修复大市场、快速推进国土空间生态修复具备极其重大意义。 2022年8月16日，自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局发布《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）。通知明确了生态保护红线内自然保护地核心保护区外可进行的矿业开发项目，指出在符合法律和法规的前提下，允许基础地质调查和战略性矿产资源远景调查、铀矿勘查开采，油气矿业权、矿泉水和地热采矿权，以及铬、铜、镍、锂、钴、锆、钾盐、（中）重稀土矿等战略性矿产探矿权等活动；对需逐步有序退出的矿业权等，由省级人民政府按照尊重历史、实事求是的原则，结合实际制定退出计划，明确时序安排、补偿安置、生态修复等要求，确保生态安全和社会稳定。要求各地按照划管结合的思路，严格落实按照生态保护红线管控规则、占用调整、监督实施等要求，妥善处理红线内的各类人为活动。 生态保护红线的实质是生态环境安全的底线，目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监督管理要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。矿产资源本身包含了经济和生态的双重价值，通知首次明确了生态保护红线内地质调查与矿产资源勘查开采的管控管理，有助于加强生态保护红线管理，严守自然生态安全边界，对于我国资源保障、资源安全和矿产资源开发利用具备极其重大意义。 2022年9月23日，自然资源部印发《自然资源违背法律规定的行为立案查处工作规程（试行）》的通知（自然资发〔2022〕165号），于2022年11月1日起施行。规程分为正文和附录。其中，正文共15部分，包括总则、立案、调查取证、案情分析与调查报告起草、案件审理、重大执法决定法制审核、处理决定、行政处罚、送达、执行、移送、结案、立卷归档、监督与责任追究和附则。附录共6部分，列明了土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划4个方面的主要违背法律规定的行为及法律依据、法律责任。规程聚焦自然资源执法查处工作职责，突出立案查处的主业，重点强调规范立案查处的规则和流程；明确执法查处领域涵盖了土地、矿产、测绘地理信息和国土空间规划的相关执法内容和要求；强调落实行政执法“三项制度”、规范行政处罚裁量权等工作要求；坚决落实《行政处罚法》“首违不罚”“无过错不罚”等新规定新要求。 为贯彻实施新《行政处罚法》等法律和法规，履行自然资源系统执法查处工作职责，自然资源部在《国土资源违背法律规定的行为查处工作规程》的基础上起草形成了《规程》，特别是落实了《行政处罚法》“首违不罚”“无过错不罚”等新规定新要求，对于进一步强化执法权力运行的制约和监督，规范立案查处工作，提高执法查处水平，提升执法效能，推进自然资源执法制度建设具备极其重大意义。 2022年11月18日，自然资源部发布《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号），自发布之日起执行，有效期3年。通知主要是针对建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩的机制提出6项具体措施：统筹规划用地规模和布局，鼓励使用复垦修复腾退指标办理用地手续，允许复垦修复的新增耕地用于占补平衡，妥善处理权属问题和利益关系，规范复垦修复验收和地类认定，强化组织实施和全过程监管。通知指出，市县乡镇国土空间总体设计要明确能源矿产资源安全底线管控要求，合理的安排采矿项目新增用地的布局、规模和时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下，将采矿项目用地布局纳入国土空间规划“一张图”，作为审批采矿项目新增用地的规划依据。通知特别强调，对于通过验收的复垦修复地块，经年度国土变更调查或日常变更机制认定地类和面积后，方可挂钩使用。原则上应先复垦修复，再使用腾退指标。 长期以来，采矿用地办理审批手续涉及规模指标等约束，客观上造成了矿山企业正常用地需求无法及时保障，部分矿山出现了“有矿无地”的情况。通知最大限度地考虑了采矿用地的特殊性和矿产资源开发的客观规律，推动建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩等一系列措施，拓宽了采矿用地保障途径，从规划布局、复垦修复、用地管理以及监管实施全链条为采矿用地作出指引。通知的出台是自然资源部立足部门职能主动作为，满足行业需求、顺应改革之需，将中央稳经济、保发展做好要素保障的要求贯彻落实到采矿用地保障的重要举措，保障了能源资源供应安全，多途径、差别化保障了采矿用地的合理需求。